1/2016. (I. 29.) AB határozat
1/2016. (I. 29.) AB határozat
a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvénnyel összefüggő átmeneti, módosuló és hatályát vesztő szabályokról, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2012. évi V. törvény 3. § (5) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről, valamint folyamatban lévő ügyekben történő alkalmazásának kizárásáról
2016.01.29.
Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz és bírói kezdeményezések tárgyában – dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Kiss László, dr. Salamon László és dr. Varga Zs. András alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvénnyel összefüggő átmeneti, módosuló és hatályát vesztő szabályokról, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2012. évi V. törvény 3. § (5) bekezdése alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti.
A megsemmisített rendelkezés e határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét követő napon veszti hatályát.
2. A közszolgálati tisztviselőkről szóló törvénnyel összefüggő átmeneti, módosuló és hatályát vesztő szabályokról, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2012. évi V. törvény 3. § (5) bekezdése a Fővárosi Törvényszék előtt 49.Mfv.631.087/2013. számon folyamatban volt, továbbá a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 6.M.103/2012. és 6.M.460/2012. számon folyamatban lévő ügyekben nem alkalmazható.
3. Az Alkotmánybíróság a Fővárosi Törvényszék 49.Mfv.631.087/2013/4. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.
I n d o k o l á s
I.
[1] 1. Az Alkotmánybíróság a döntését a rendelkezésre álló ítéletekből és iratokból megállapított, alábbi tényállás alapján hozta meg. Az ítéleti tényállások szerint az indítványozó kormánytisztviselői jogviszonyának kezdő időpontja 1975. május 31. Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló peres eljárást megelőző években az indítványozót a korábbi munkahelyén, a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalnál a prémiumévek program keretében foglalkoztatták. Ezt követően a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal és a Vidékfejlesztési Minisztérium mint munkáltatók, valamint az indítványozó mint köztisztviselő között áthelyezés tárgyában háromoldalú megállapodás született, melynek keretében a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal 2010. december 15-i hatállyal közös megegyezéssel határozatlan időre áthelyezte az indítványozót a Vidékfejlesztési Minisztérium állományába, ahol szakmai főtanácsadóként a Stratégiai Főosztályhoz tartozó Agrárpolitikai Osztályon dolgozott.
[2] 2011. május 19-én érkezett a Vidékfejlesztési Minisztériumba az Új Hangya Integrációs Szövetkezet együttműködési javaslata, mellyel a szövetkezet csatlakozni kívánt a minisztérium Nemzeti Ügyek stratégiai koncepciójához. A miniszter kiadta a levelet megválaszolás végett a parlamenti államtitkárnak, aki az ügyet a Stratégiai Főosztályra szignálta ki. A főosztályvezető az Agrárpolitikai Osztályt jelölte ki a feladat elvégzésére, az osztályvezető pedig az indítványozónak adta ki azt a feladatot, hogy tekintse át az együttműködési megállapodást és állítsa össze a miniszteri válaszlevél tervezetét. Az indítványozó elkészítette a tervezetet, mely a szakmai protokoll betartásával, osztályvezetői, főosztályvezetői és államtitkári jóváhagyással került beadásra a miniszteri titkárságra 2011. június 27-én. Ezt követően július 18-án a miniszter titkárnője átadta az indítványozónak a miniszter által kijavított levéltervezetet, és kérte, hogy a szükséges javításokat soron kívül végezze el. Az indítványozó a főosztályvezetővel átbeszélte azt, hogy hogyan kell elkészíteni a javított tervezetet, majd a főosztályvezető arra kérte az indítványozót, hogy a javításokat jóváhagyás végett mutassa be részére és csak ezt követően történjen a javított tervezet megküldése a miniszteri titkárságára. Az indítványozó még aznap átvezette az egyeztetett javításokat, és ezt követően a levéltervezetet jóváhagyás végett a főosztályvezető titkárságán leadta. Mielőtt még azonban a főosztályvezető láthatta volna a javított tervezetet, a miniszteri titkárság kifejezett utasítással, haladéktalanul bekérette azt, így főosztályvezetői ellenjegyzés és jóváhagyás, valamint megfelelő formátum nélkül érkezett a miniszteri titkárságra a levéltervezet. Még ugyanezen a napon, 2011. július 18-án este miniszteri megbeszélésre hívták a főosztályvezetőt, ahol arról tájékoztatták, hogy a levéltervezetek nem ütik meg a miniszteri levél színvonalát, ezért bizalomvesztés miatt mind az ő, mind az indítványozó jogviszonyát meg kívánják szüntetni.
[3] Ilyen előzmények után 2011. szeptember 25. napi hatállyal – két hónap felmentési idővel – felmentéssel bizalomvesztés jogcímén szüntették meg az alkotmányjogi panaszos indítványozó kormánytisztviselői jogviszonyát, a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjv.) 8. § (2) bekezdés e) pontja alapján. A munkáltatói indokolás szerint a Ktjv. 8/C. § (1) bekezdése alapján bizalomvesztésnek minősül, ha a kormánytisztviselő a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 37. § (4) bekezdésében meghatározott kötelezettségének nem tesz eleget, azaz, ha nem a vezetője iránti szakmai lojalitással látja el feladatait, mely alatt a vezető által meghatározott szakmai értékek iránti elkötelezettséget, az utasításoknak megfelelő fegyelmezett munkavégzést kell érteni. Mivel a válaszlevél nem olyan színvonalon készült el, mint ami egy miniszter által kiadmányozandó okiratnál elvárás, és mivel az indítványozó nem követte a vezetői által meghatározott szakmai iránymutatásokat, a további munkavégzés tekintetében mindez bizalmatlanságot eredményezett.
[4] 1.1. A felmentést sérelmezve az indítványozó keresetet terjesztett elő a Fővárosi Munkaügyi Bíróságon, kérve annak megállapítását, hogy kormánytisztviselői jogviszonyát jogellenesen szüntették meg, különös tekintettel arra, hogy a bizalomvesztés indoka nem felel meg a valóságnak. Keresetében arra is hivatkozott, hogy a minisztérium a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: régi Mt.) 4. § (1) és (2) bekezdéseivel ellentétesen gyakorolta munkáltatói jogait, és a rendeltetésellenes joggyakorlás vezetett oda, hogy a felmentés jogos érdekei kirívóan aránytalan csorbításához vezetett, figyelemmel arra, hogy a felmentés három évvel a nyugdíjba lépése előtt történt. Keresetében előadta továbbá, hogy a felmentés részleteit nem ismerhette meg, és így arra vonatkozóan nyilatkozatot sem tehetett. Elsődleges kereseti kérelmében az indítványozó a rendeltetésellenes joggyakorlásra és jogellenes jogviszony megszüntetésre hivatkozással kérte eredeti munkakörébe történő visszahelyezését, elmaradt illetményének megfizetését, illetve 12 havi illetményének kifizetését. Másodlagos kereseti kérelmében pedig 36 havi átlagilletmény megfizetésére kérte kötelezni az alperes minisztériumot a Ktv. 60. § (4) bekezdése alapján.
[5] A Fővárosi Munkaügyi Bíróság 26.M.3784/2011/16. számú ítéletében az indítványozó keresetét – a keresetben foglaltaktól részben eltérő indokok alapján – alaposnak ítélte, megállapította a kormánytisztviselői jogviszony jogellenes megszüntetését, és 11 havi átlagkereset megfizetésére kötelezte a minisztériumot. Az elsőfokú bíróság a bizonyítási eljárás során megállapította, hogy az indítványozó a miniszteri levél elkészítéséhez tényleges szakmai iránymutatást nem kapott, így konkrét utasítás hiányában a kötelezettségszegés, a munkavégzés nem megfelelősége sem állapítható meg az indítványozó terhére. A Fővárosi Munkaügyi Bíróság ítéletében megállapította, hogy a minisztérium okszerűtlen indokok alapján szüntette meg az indítványozó jogviszonyát, mivel a bíróság álláspontja szerint az indítványozó együttműködve, szakmai elhivatottsággal végezte a rábízott feladatot a levéltervezet megfogalmazása során. A nem egyértelműen megjelölt kritériumok és utasítások miatti esetleges stílusbeli, formai hibák nem alapozhatnak meg bizalomvesztést. Megállapította azonban a bíróság azt is, hogy önmagában az a körülmény, hogy az indítványozót a jogviszony megszüntetése előtt személyesen nem hallgatták meg, nem minősül rendeltetésellenes joggyakorlásnak, így a bíróság nem rendelte el az indítványozó eredeti munkakörében történő továbbfoglalkoztatását és az ezzel együtt járó jogkövetkezmények alkalmazását. A másodlagos kereseti kérelemnek megfelelően a bíróság a jogellenes jogviszony megszüntetése jogkövetkezményeként a Ktv. 60. § (4) bekezdését alkalmazta, és az eset összes körülményének mérlegelésével a minisztériumot 11 havi átlagkereset megfizetésére kötelezte az indítványozó részére.
[6] 1.2. Az ítélet ellen az indítványozó élt fellebbezéssel, kérve annak részbeni megváltoztatását, és az átalány kártérítés összegének az elsőfokú ítélet szerinti 11-ről, a kereset szerinti 36 havi átlagilletményre történő felemelését. Fellebbezésében előadta, hogy az elsőfokú bíróság nem megfelelően mérlegelte a Ktv. 60. § (4) bekezdésében foglaltakat, mivel figyelmen kívül hagyta, hogy áthelyezéssel került a minisztériumhoz, ennélfogva kormánytisztviselői jogviszonya kezdő időpontjaként a kinevezés módosításában is megjelölt 1975. május 31. napját kell figyelembe venni, így a jogellenes felmentésig a jogviszonya a 36 évet meghaladta, továbbá értékelendő lett volna az a tény is, hogy a jogellenes felmentés a nyugdíjazása előtt 3 évvel történt, és elhelyezkednie azóta sem sikerült.
[7] A Fővárosi Törvényszék 49.Mfv.631.087/2013/4. számú ítéletében az indítványozó fellebbezését részben alaposnak találta, és az elsőfokú bíróság által megállapított 11 havi átalány kártérítést felemelte, és a minisztériumot immáron 20 havi illetménynek megfelelő átalány kártérítés megfizetésére kötelezte. Helyt adva az indítványozó fellebbezésében foglaltaknak, a Fővárosi Törvényszék a tényállást kiegészítette azzal, hogy a kormánytisztviselői jogviszony kezdő időpontja 1975. május 31. napja, a felmentés időpontjáig tehát a kormánytisztviselői jogviszonya a harminchat évet meghaladta, továbbá a jogellenes felmondás a nyugdíjkorhatár betöltése előtt 3 évvel történt, mely súlyosan megnehezítette az indítványozó újbóli elhelyezkedését. A Fővárosi Törvényszék 49.Mfv.631.087/2013/4. számú ítéletében megállapította, hogy a jogellenes felmentés „hátrányos következményei igen jelentős súlyúak, ami a törvény által meghatározott legmagasabb átalány kártérítéssel állna arányban. Ugyanakkor nemcsak a jogsértés hátrányos következményeit, hanem magának a jogsértésnek a súlyát is figyelembe kell venni, ami viszont adott esetben nem tekinthető jelentősnek”.
[8] A másodfokú bíróság ítéletében a fentieken túlmenően rögzítette azt is, hogy az átalány kártérítés mértékének kereteit illetően azonban az elsőfokú bíróság tévesen alkalmazta a Ktv. 60. § (4) bekezdését, mely legalább 2, legfeljebb 36 havi átlagkeresetnek megfelelő mértékben határozza meg a közszolgálati jogviszony jogellenes megszüntetésének szankciójaként fizetendő átalány kártérítés mértékét. A 2012. március elsejétől hatályos Tv. 3. § (5) bekezdése kimondja ugyanis, hogy a Kttv. 193. §-át a folyamatban lévő perekben is alkalmazni kell. A Kttv. 193. § (5) bekezdése – a Ktv. 60. § (4) bekezdéséhez képest – leszállította az átalány kártérítés maximális mértékét: 36 hónapról 24 hónapra. Megállapította a másodfokú bíróság, hogy a munkaügyi perben egy folyamatban lévő eljárásról van szó, tehát az átalány kártérítés mértékének meghatározásakor immáron a Kttv. 193. § (5) bekezdése az irányadó – ami szerint legalább 2, legfeljebb 24 havi illetménynek megfelelő átalány kártérítést kell fizetni a jogellenes felmentés esetén – és nem a Ktv. 60. § (4) bekezdése. Ezen megváltozott jogszabályi keretek között a Fővárosi Törvényszéknek a maximálisan megítélhető 24 havi átalány kártérítéshez képest kellett megállapítania a marasztalás mértékét, mely során az eset összes körülményét mérlegelve állapította meg a minisztérium 20 havi átlagkeresetnek megfelelő mértékű átalány kártérítési kötelezettségét az indítványozó részére.
[9] Az elsőfokú ítélethez képest jelentősen felemelt összegű átalány kártérítés megítélésén túlmenően azonban a Fővárosi Törvényszék az indítványozót kötelezte 742 300 forint fellebbezési eljárási részilleték megfizetésére. Ennek kapcsán a másodfokú bíróság kifejtette ítéletében, hogy mivel az indítványozó a fellebbezésében, az első fok által megítélt 11 havi átlagilletményt 36 havi átlagilletményre kérte felemelni, a pertárgy értéke a kettő különbözete, azaz 25 havi átalány kártérítés. Azonban a másodfokú bíróság az első fok által megítélt 11 havihoz képest, és a fellebbezésben kért 25 havi felemeléshez képest csak 9 havi összeggel emelte fel az átalány kártérítés mértékét, melyet a Kttv. 193. § (5) bekezdésével bevezetett, 24 havira lecsökkentett átalány kártérítési plafon eredményezett. Ebből következően tehát a másodfokú bíróság értelmezése szerint a fellebbezési eljárásban a fellebbezett rész tekintetében az indítványozó minősül nagyobb arányban pervesztesnek.
[10] 1.3. A Fővárosi Törvényszék jogerős, 49.Mfv.631.087/2013/4. számú ítélete ellen az alperesi minisztérium felülvizsgálati kérelmet, míg az indítványozó alkotmányjogi panaszt terjesztett elő. Az alperesi minisztérium felülvizsgálati kérelme folytán eljáró Kúria a jogerős másodfokú ítéletet hatályában fenntartotta. A Kúria mint felülvizsgálati bíróság Mfv.I.10.581/2013/5. számon meghozott ítéletében rámutatott, hogy a másodfokú bíróság döntésének meghozatala során valamennyi rendelkezésre álló adatot értékelve határozta meg az átalány-kártérítés összegét, melynek mértéke sem a jogsértés súlyára, sem a jogkövetkezményekre figyelemmel nem volt eltúlzott. A kúriai ítélet szerint a jogerős döntés nem minősül sem iratellenesnek, sem kirívóan okszerűtlennek, a bíróság mérlegelése pedig megfelelt a Pp. és a logika szabályainak. A Kúria a felülvizsgálati kérelmet nem találta alaposnak, ezért a Fővárosi Törvényszék ítéletét hatályában fenntartotta.
[11] 1.4. Az indítványozó a fentiekben ismertetett előzmények után terjesztett elő alkotmányjogi panaszt az Abtv. 26. § (1) bekezdése és 27. §-a alapján, indítványozva a Tv. 3. § (5) bekezdése és a Fővárosi Törvényszék 49.Mfv.631.087/2013/4. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését, mivel mindkettő az Alaptörvény B) cikkébe ütközik.
[12] Alkotmányjogi panaszában előadta, hogy a jogállamiság részét képezi a jogbiztonság, mely kiterjed arra is, hogy az eljárás megindításakor hatályos anyagi jogszabályok alapján kell a bíróságoknak eljárni, az esetleges időközbeni jogszabály változások már csak a megváltozott jogszabály kihirdetése után megindult perekben alkalmazhatók, így azoknak nem lehet visszamenőleges hatálya, különösképpen akkor nem, ha alkalmazásuk sérelmesebb a peres felek egyikére. Esetében a visszamenőleges jogalkotásra és jogalkalmazásra tekintettel jelentős érdeksérelem következett be, mivel a per megindításakor hatályos jogi szabályozás értelmében 36 havi átalány kártérítés illette volna meg, míg az eljárás során bekövetkezett jogszabályváltozás során ennek mértékét 24 hónapra szállította le a jogalkotó.
[13] Ezzel kapcsolatosan hangsúlyozza, hogy a jogbiztonság egyik vetülete a jogalkotási elvek érvényesülése, melyek szerint követelmény, hogy jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem korlátozhat, és nem vonhat el jogot. A visszamenőleges hatályú jogalkotással kapcsolatos alaptörvény-ellenességen túlmenően rámutatott az alkotmányjogi panaszos arra is, hogy a másodfokon eljáró bíróság nem volt következetes a jogszabályok alkalmazása során, mert a perköltség megállapításánál a pertárgyértéket a 36 havi szabályozáshoz képest állapította meg, és nem az általa a kártérítés összegének megállapításakor alkalmazott 24 havi plafonhoz képest, melynek következménye az lett, hogy a perköltség tekintetében jelentős mértékben pervesztes lett.
[14] 2. Az alkotmányjogi panasz benyújtását követően a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság bírája az előtte 6.M.103/2012. és 6.M.460/2012. számú folyamatban lévő peres eljárásokban az Abtv. 25. § (1) bekezdése alapján indítványozta a Tv. 3. § (5) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és alkalmazásának kizárását a bíróság előtt folyamatban lévő ügyekben, a peres eljárások egyidejű felfüggesztése mellett.
[15] A bírói kezdeményezésekre okot adó ügyek kapcsán a bíróság végzései ismertetik, hogy a munkáltató kormányhivatal – a 6.M.103/2012. számon folyamatban lévő ügyben – a kormánytisztviselő felperes kormánytisztviselői jogviszonyát 2012. január 16. napján, míg a 6.M.460/2012. számon folyamatban lévő ügyben a felperes jogviszonyát január 17. napján kelt írásbeli intézkedésével felmentéssel megszüntette. Mindkét esetben a felperesek még aznap, személyesen vették át a felmentést tartalmazó írásbeli munkáltatói intézkedést. Ezt követően – a 30 napos határidőn belül – a felperesek jogi képviselőik útján keresetet terjesztettek elő a kormánytisztviselői jogviszony felmentéssel megszüntető munkáltatói intézkedés jogellenességének megállapítása és a jogellenes kormánytisztviselői jogviszony megszüntetése miatt alkalmazandó jogkövetkezmények alkalmazása iránt a munkáltató kormányhivatallal szemben.
[16] A felperesek kormánytisztviselői jogviszonyának felmentéssel történő megszüntetéséről szóló munkáltatói intézkedés, illetőleg annak közlése az akkor hatályos, de 2012. március 1. napjával már hatályát vesztő Ktjv. 8. § (1) bekezdés a) pontja alapján történt. A munkáltató általi jogellenes kormánytisztviselői jogviszony megszüntetése esetén alkalmazandó jogkövetkezményekről a Ktjv. 62. §-a rendelkezett.
[17] A bírói kezdeményezés rámutat, hogy a 2012. február 29. napján hatályba lépő Tv. 59. § (1) bekezdés b) pontja helyezte hatályon kívül a Ktjv.-t, és a Tv. 3. § (5) bekezdése rendelkezett arról, hogy a 2012. március 1. napjától hatályba lépő Kttv. 193. §-át és 194. §-át, melyek a jogellenes jogviszony megszüntetés, a felmentés jogkövetkezményeit határozzák meg, a folyamatban lévő perekben is – így az előtte 6.M.103/2012. és 6.M.460/2012. számú folyamatban lévő ügyekben – alkalmazni kell.
[18] A bíróság a tényállás megállapítása alapjául szolgáló bizonyítást lefolytatta, és amennyiben a keresettel támadott munkáltatói intézkedés a felmentés jogellenességét állapítja meg, úgy a munkáltató általi jogellenes kormánytisztviselői jogviszony megszüntetése miatt alkalmazandó jogkövetkezményeket kell alkalmaznia az ítélet meghozatalakor. A vitatott munkáltatói intézkedés és a kereset előterjesztésekor is hatályban volt Ktjv. 62. § (4) bekezdése szerinti jogkövetkezmény alkalmazásakor a bíróság mérlegelése alapján két, legfeljebb harminchat havi átlagkeresetnek megfelelő átalány kártérítés fizetésére kötelezheti a munkáltatót. Azonban a kereset előterjesztése után hatályba lépett Kttv. 193. § (5) bekezdése alapján ez az összeg már legfeljebb csak huszonnégy havi lehet. Az indítványozó álláspontja szerint a Tv. 3. § (5) bekezdése visszamenőleges hatályú jogalkalmazást elrendelő szabálya miatt a folyamatban lévő munkaügyi perekben a kormánytisztviselők azáltal, hogy a bíróság mérlegelése alapján megállapítható legmagasabb összeg a korábbiakban részletezettek szerint, jelentősen lecsökkent, hátrányos helyzetbe kerültek a munkáltatóval szemben érvényesíthető jogkövetkezmények tekintetében.
[19] Az indítványozó bíró előadása szerint sem az Alaptörvény B) cikke, sem a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (2) bekezdése nem teszi lehetővé azt, hogy jogszabály a hatálybalépését megelőző időre kötelezettséget állapítson meg, kötelezettséget tegyen terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé, amit az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata is a jogállamiság fontos követelményeként határoz meg. Előadja továbbá, hogy a jogállamiság elve azt jelenti, hogy az államnak a jog uralma alatt kell állnia, a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon fejtik ki tevékenységüket. Minden jogszabály az Alaptörvényből ered és azzal nem lehet ellentétes. A jogállamiság egyik fontos követelménye a jogalkotás során a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma. A kiszámíthatóság és előreláthatóság elvéből is levezethető a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma. Az indítványozó hivatkozott az 57/1994. (XI. 17.) AB határozatra is, melyben a jogbiztonság követelményébe ütközőnek minősítette az Alkotmánybíróság azt a megoldást, mely során a jogalkotó egy már megindult folyamatba avatkozott be akként, hogy a hatálybalépése előtti viszonyokat lényegében átrendezte és ezáltal hatott vissza a hatálybalépést megelőző időszakra. Felidézte továbbá az Alaptörvény R) cikkét, T) cikkét és I. cikkét, továbbá a Jat. több rendelkezését is.
[20] Az indítványozó szerint az Országgyűlés azzal, hogy a Tv. 3. § (5) bekezdésében, visszamenőleges hatállyal, a 2012. március 1. napján hatályba lépő a munkáltató általi, a kormánytisztviselő kormányzati szolgálati jogviszonyának jogellenesen történő megszüntetése esetén alkalmazandó jogkövetkezményeknek a folyamatban lévő perekben való alkalmazásáról rendelkezett, megsértette a jogalkotás során a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát, így a Tv. 3. § (5) bekezdése az Alaptörvény B) cikkébe ütközik és alaptörvény-ellenes. Ezzel a visszamenőleges hatályú jogalkotással a kormánytisztviselők a folyamatban lévő perekben az átalány kártérítés jelentős lecsökkentése miatt, a Ktjv. 62. § (4) bekezdése helyett alkalmazott Kttv. 193. § (5) bekezdése alkalmazásával hátrányos helyzetbe kerülhetnek.
[21] 3. Tekintettel arra, hogy az indítványok ugyanazon jogszabályi rendelkezést, azonos tartalmú kifogásokkal támadják, az Alkotmánybíróság az ügyeket az Abtv. 58. § (2) bekezdése alapján – figyelemmel az Ügyrend 34. § (1) bekezdésében foglalt szabályokra – egyesítette, és az Ügyrend 31. § (6) bekezdését alkalmazva érdemben bírálta el.
II.
[22] 1. Az Alaptörvénynek az indítványokkal érintett rendelkezése:
„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
[23] 2. A Tv.-nek az indítványok által támadott rendelkezése:
„3. § (5) A Kttv. 193. és 194. §-át a folyamatban lévő perekben is alkalmazni kell.”
[24] 3. A Ktv. az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló munkáltatói intézkedés megtételekor, és a kereset előterjesztésekor hatályos, az indítványban hivatkozott és érintett rendelkezése:
„60. § (4) Ha a közszolgálati jogviszonyt nem az (1) bekezdésben foglalt módon szüntették meg jogellenesen, a közszolgálati jogviszony a megszüntetésről szóló jognyilatkozat szerinti időpontban megszűnik, de a köztisztviselő részére – az eset összes körülményeinek, így különösen a jogsértés és annak következményei súlyának mérlegelése alapján – legalább két, legfeljebb harminchat havi átlagkeresetnek megfelelő átalány-kártérítést kell fizetni.”
[25] 4. A Ktjv. az egyes indítványok alapjául szolgáló munkáltatói intézkedések megtételekor, és a keresetek előterjesztésekor hatályos, az indítványokban hivatkozott és érintett rendelkezése:
„62. § (4) Ha a munkaviszonyt nem az (1) bekezdésben foglalt módon szüntették meg jogellenesen, a munkaviszony a megszüntetésről szóló jognyilatkozat szerinti időpontban megszűnik, de a munkavállaló részére – az eset összes körülményeinek, így különösen a jogsértés és annak következményei súlyának mérlegelése alapján – legalább két, legfeljebb harminchat havi átlagkeresetnek megfelelő átalány-kártérítést kell fizetni.”
[26] 5. A Kttv. hatályos, indítványokkal érintett rendelkezése:
„193. § (5) Ha a kormányzati szolgálati jogviszonyt nem az (1) bekezdésben foglalt módon szüntették meg jogellenesen, a kormányzati szolgálati jogviszony a megszüntetésről szóló jognyilatkozat szerinti időpontban megszűnik, de a kormánytisztviselő részére – az eset összes körülményeinek, így különösen a jogsértés és annak következményei súlyának mérlegelése alapján – legalább két, legfeljebb huszonnégy havi illetményének megfelelő átalánykártérítést kell fizetni.”
III.
[27] 1. Az indítványok egyesítésétől függetlenül az Alkotmánybíróság nem tekinthetett el annak vizsgálatától, hogy az Abtv. 26. § (1) bekezdése és 27. §-a alapján előterjesztett alkotmányjogi panasz, illetve a bírói kezdeményezések megfelelnek-e az Abtv. és az Ügyrend által előírt, az indítványokra vonatkozó formai és tartalmi kritériumoknak. Az ügyek érdemi elbírálásához mindenekelőtt az szükséges, hogy az indítványok, indítvány-kiegészítések teljesítsék a formai és tartalmi követelményeket, melyek az Alaptörvényben szabályozott típuskényszerből is fakadnak. Mind az alkotmányjogi panaszokkal, mind a bírói kezdeményezésekkel – mint beadványokkal – szemben követelmény, hogy eleget tegyenek az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében foglaltaknak. Ezen túlmenően azonban más és más formai és tartalmi követelményeknek kell megfelelnie az alkotmányjogi panaszoknak, illetőleg a bírói kezdeményezéseknek ahhoz, hogy az érdemi elbírálásuk megtörténhessen. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványok vizsgálatát külön-külön végezte el.
[28] 2. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta meg, hogy az Abtv. 26. § (1) bekezdésére és 27. §-ára alapított alkotmányjogi panasz megfelel-e az Abtv.-ben foglalt, az alkotmányjogi panaszok befogadhatóságára vonatkozó kritériumoknak.
[29] 2.1. A befogadhatóság formai feltételeit vizsgálva az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az indítvány megfelel az alkotmányjogi panasszal szemben támasztott formai követelményeknek. Az Abtv. 30. § (1) bekezdése értelmében az alkotmányjogi panaszt a sérelmezett döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül kell benyújtani az ügyben első fokon eljárt bírósághoz címezve, melynek az indítványozó jogi képviselője útján határidőben eleget tett. Az alkotmányjogi panasz az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében foglalt további formai követelményeknek is megfelel, mert megjelöli az Alkotmánybíróság hatáskörét megalapozó törvényi rendelkezést [az Abtv. 26. § (1) bekezdését és 27. §-át] és az Alaptörvény sérülni vélt rendelkezését [B) cikk (1) bekezdés] és ez utóbbival összefüggésben az alkotmányjogi sérelem lényegét is. Az indítványozó megjelöli az Alkotmánybíróság által vizsgálni kért jogszabályi rendelkezést [Tv. 3. § (5) bekezdése] és a konkrét bírói döntést [Fővárosi Törvényszék 49.Mfv.631.087/2013/4. számú ítélete], okfejtést tartalmaz előbbi alaptörvény-ellenességéről, valamint kifejezett kérelmet fogalmaz meg az érintett jogszabályhely és a bírósági ítélet megsemmisítésére.
[30] 2.2. Az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeinek vizsgálata során az Alkotmánybíróság az alábbi következtetésekre jutott.
[31] Az indítványozó az Abtv. 26. § (1) bekezdése és az Abtv. 27. §-a, illetve az Abtv. 51. § (1) bekezdése szerint jogosultnak tekinthető, és figyelemmel arra, hogy az alapul szolgáló peres eljárásban felperesként szerepelt, nyilvánvalóan érintett is.
[32] Az Abtv. 26. § (1) bekezdés b) pontja és az Abtv. 27. § b) pontjában foglaltak szerint a bírói döntéssel és az abban alkalmazott jogszabállyal szemben alkotmányjogi panasz akkor terjeszthető elő, ha az indítványozó a jogorvoslati lehetőségeit kimerítette vagy jogorvoslati lehetőség nincsen számára biztosítva. Az indítványozó a jelen alkotmányjogi panaszt fellebbezési lehetőségének kimerítését követően, a Fővárosi Törvényszék másodfokú, jogerős ítéletével szemben terjesztette elő. Az indítványozóval ellenérdekű alperes a Fővárosi Törvényszék ezen ítélete ellen pedig felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő, melyet a Kúria nem talált alaposnak, így a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta. Az Ügyrend 32. § (1) bekezdésére is figyelemmel az alkotmányjogi panasz megfelel az Abtv. 26–27. § e körben előírt feltételeinek.
[33] Az Abtv. 29. §-a alapján az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának további feltétele, hogy az alkotmányjogi panasz a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség lehetőségét vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vessen fel. E két feltétel alternatív jellegű, így az egyik feltétel fennállása önmagában is megalapozza az Alkotmánybíróság érdemi eljárását. Ezen feltételek meglétének a vizsgálata az Alkotmánybíróság – főszabály szerint tanácsának, jelen esetben az Abtv. 50. § (2) bekezdés b) pontjára is tekintettel teljes ülésének – mérlegelési jogkörébe tartozik. Az alkotmányjogi panaszban felhozott, az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének tartalmával felmerülő kérdések vizsgálata érdemi alkotmánybírósági eljárást igényel, az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálat eredménye alapján válaszolhatja meg a támadott jogszabályhely és a bírói döntés alaptörvény-ellenessége kapcsán felmerült kételyeket, melyre figyelemmel az Ügyrend 31. § (6) bekezdését alkalmazva az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz befogadásáról és érdemi alkotmányossági vizsgálatáról döntött.
[34] 2.3. Az alkotmányjogi panasz azonban – az alábbiakban részletezettek szerint – nem minden részében felel meg a törvényi feltételeknek. Az indítványozó nem csak az Abtv. 26. § (1) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszt terjesztett elő, hanem az Abtv. 27. § szerinti alkotmányjogi panaszt is, mely utóbbiban a Fővárosi Törvényszék 49.Mfv.631.087/2013/4. számú ítéletének vizsgálatát indítványozta. Erre az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint lehetősége van az indítványozónak: több kérelmet is megjelölhet az indítványában, hiszen nem kizárt az, hogy egyidejűleg merül fel az Alaptörvényben foglalt jog sérelme a bíróság által alkalmazott jogszabály és a bíróság eljárása következtében. Ilyen esetben azonban mind a két, különböző típusú alkotmányjogi panasz indítvány esetében teljesülnie kell az Abtv. által fentiekben kifejtett követelményeknek. Az indítvány és az indítvány-kiegészítés sem tartalmaz azonban semmilyen önálló indokolást arra nézve, hogy a Fővárosi Törvényszék ítélete miért ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével, azon túlmenően, hogy az indítványozó a Tv. 3. § (5) bekezdésének alaptörvény-ellenességét részletezi.
[35] Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt az Abtv. 27. §-ára alapított indítványi elem vonatkozásában – figyelemmel az Abtv. 52. § (1b) e) pontjára – az Abtv. 64. § d) pontja alapján visszautasította.
[36] 3. Az alkotmányjogi panasz fentiekben elvégzett vizsgálatát követően az Alkotmánybíróságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy a bírói kezdeményezések megfelelnek-e az Alaptörvényben és az Abtv.-ben előírt feltételeknek, azok érdemi elbírálásra alkalmasak-e.
[37] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a bírói kezdeményezések az alábbiak szerint érdemi elbírálásra alkalmasak.
[38] A Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság bírája az előtte folyamatban lévő két ügyben – a bírósági eljárások felfüggesztése mellett – az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja és az Abtv. 25. §-a alapján kezdeményezte a Tv. 3. § (5) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát. A bírói kezdeményezések eleget tesznek az Abtv. 52. § (1) bekezdésében megkövetelt határozottság követelményének és az (1b) bekezdésében felsorolt feltételeknek is. A bírói kezdeményezések egyértelműen és kellő módon részletezik előterjesztésük indokait: megjelölik a Tv. 3. § (5) bekezdését mint a támadott és az alapügyekben alkalmazandó jogszabályi rendelkezést, továbbá az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését mint az Alaptörvény megsérteni vélt rendelkezését. Alkotmányjogilag is értékelhető indokolást tartalmaznak az indítványok abban a tekintetben, hogy az indítványozó bíró az általa alkalmazandó Tv. 3. § (5) bekezdését miért tartja ellentétesnek az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével. A bírói kezdeményezések az alkalmazandó jogkövetkezmények tekintetében is egyértelmű kérelmet tartalmaznak: alaptörvény-ellenesség megállapítását és alkalmazási tilalom kimondását kérik az Alkotmánybíróságtól. Bár az indítványozó bíró formálisan nem kérte a támadott jogszabályi rendelkezés megsemmisítését, az következhet – hasonlóan az alkotmányos követelmény vagy mulasztás megállapításához – az általa expressis verbis indítványozott alaptörvény-ellenesség megállapításából és az alkalmazási tilalom kimondásából.
IV.
[39] Az indítványok az alábbiak szerint megalapozottak.
[40] 1. Az Alkotmánybíróság kiindulópontként felidézi, egy, az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott határozatában foglaltakat, mely szerint: „[a] munka az egyén létének, emberi autonómiájának anyagi forrása. Határozatlan időtartamú munkavégzésre irányuló jogviszonyok esetén a munkavállaló hosszú távon számít arra, hogy munkája gazdasági biztonságot biztosít maga és családja számára. Ugyanakkor a munkavégzésre irányuló jogviszonyok jellemzője, hogy aszimmetrikus jogviszonyok, amelyben a munkavállaló jogilag függő helyzetben van a munkáltatótól. E jogviszonyok törvényi szabályozásának a funkciója éppen azon garanciák megteremtése, amelyek biztosítják, hogy ez a függő helyzet a munkavállalói oldalon ne eredményezzen kiszolgáltatottságot.” [8/2011. (II. 18.) AB határozat, ABH 2011, 49, 73.] A magyar jogrendszerben a munkavégzésre irányuló jogviszonyokat – az ún. versenyszféra, a közszolgálat, s egyéb területek sajátosságai miatt – több törvény eltérő jelleggel szabályozza, mégis ezen szabályozások közös igénye, azok közös metszetébe tartozik – a teljesség igénye nélkül – a gazdasági biztonság, a viszonylagos stabilitás iránti igény és az ezeket elősegítő és megőrző – mind a munkavállalót, mind a munkáltatót megillető – garanciák megléte.
[41] 1.1. 1992 előtt minden foglalkoztatási jogviszony, – így az állam feladatait ellátó köztisztviselők szolgálati viszonyai is – egységesen a Munka Törvénykönyve rendelkezéseinek hatálya alá tartoztak. 1992-ben – tekintettel a rendszerváltozás folyamatában végbemenő társadalmi változásokra – az Országgyűlés alapjaiban átalakította a foglalkoztatási jogviszonyok törvényi szabályozását. A korábbi egységes munkajogi szabályozást egy differenciált szabályozás váltotta fel. A differenciálás lényege a versenyszférában, illetőleg a közszférában létrejövő foglalkoztatási jogviszonyokra vonatkozó szabályozás elválasztása volt. Az elválasztás eredményeként a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: régi Mt.) a munka világában a korábbi szabályozáshoz képest jelentősen növelte a szerződési szabadságot, magánjogi jellegű szabályozást alakított ki. A közszférában, ahol mind a munkáltató, mind az alkalmazott jogi helyzetét az állami költségvetéstől való függőség határozza meg, alapvetően a zárt közszolgálati rendszer sajátosságainak megfelelő közjogi szabályozás jött létre, a Ktv. és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) közel két évtizedig tartó párhuzamos szabályozásával. A közszolgálati jogviszonyokat szabályozó harmadik pillérként jelent meg a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjv.), mely ugyan csak szűk két évig volt hatályban, mégis számos alkotmánybírósági vizsgálat tárgyát képezte.
[42] Az Alaptörvény hatálybalépését követően a munkajogi szabályozás átalakult. A 2012. március elsejétől hatályos Kttv. váltotta fel a Ktv. és Ktjv. kettős rendszerét, egy jogszabályon belül szabályozva a kormányzati szolgálati jogviszonyban (kormánytisztviselők és kormányzati ügykezelők), valamint a közszolgálati jogviszonyban állókat (köztisztviselők és közszolgálati ügykezelők), mely azonban továbbra is differenciál az állam szolgálatában munkát végzők között az ellátott tevékenység sajátosságai szerint. 2012. július elsejétől pedig a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény váltotta fel a régi Mt.-t, azzal, hogy a Kjt. jelen határozat meghozatalakor is hatályos.
[43] 1.2. A versenyszféra és a közszféra foglalkoztatási jogviszonyaira vonatkozó különböző és párhuzamos szabályozás ellenére ezek az alapvetően munkavégzésre irányuló jogviszonyok – a kettő munkajogi szempontú elválasztását illetően mind elméleti szinten mind a hatályos szabályozásból adódóan – számos közös jellemzővel rendelkeznek, azonban szignifikáns különbségek is megtalálhatóak. Ezeknek a munkavégzésre irányuló jogviszonyoknak a fundamentuma – vonatkozzon rá a hatályos törvények közül az Mt., a Kttv. vagy éppen a Kjt. – az, amit a fentiekben kiindulópontként idézett fel az Alkotmánybíróság: a munka az egyén létének, emberi autonómiájának anyagi forrása, mely gazdasági biztonságot biztosít maga és családja számára.
[44] Azonban a köztisztviselői, kormánytisztviselői jogviszonyok kettős arculatú jogviszonyok. Egyrészt mivel munkavégzésre irányuló jogviszonyok, sok vonatkozásban a munkajogi jogviszonyok sajátosságaival rendelkeznek. Másrészt e jogviszonyok sajátosságait meghatározza az is, hogy e munkavégzés közhatalommal rendelkező állami szervekben történik, és a tisztviselők közhivatalt viselnek, állami feladatokat látnak el, állami, közhatalmi döntéseket hoznak, készítenek elő, ezért alapvetően közjogi jellegű jogviszonyok. [8/2011. (II. 18.) AB határozat, ABH 2011, 49, 77.] A zárt közszolgálati rendszer alapvető jellemzője, hogy a közszolgálati jogviszony tartalmát, a jogviszony alanyainak jogait és kötelezettségeit nem a felek megállapodása, hanem jogszabály, törvény határozza meg. A jogviszonyt nem mellérendelt felek szerződése, hanem az állam egyoldalú aktusa hozza létre, amelyben kinevezi a köztisztviselőt, megbízva meghatározott feladatkör, munkakör vagy tisztség ellátásával. A köztisztviselőnek nincs aktív szerepe a jogviszony tartalmának alakításában, csak arról dönthet, hogy elfogadja a törvényben meghatározott feltételek mellett a kinevezést vagy sem. {5/2013. (II. 21.) AB határozat, Indokolás [23]}
[45] A versenyszféra és a közszféra különbözősége az Alkotmánybíróság gyakorlatában is nyomon követhető. Az Alkotmánybíróság eddigi határozataiban eltérő alkotmányossági megközelítést alkalmazott a régi Mt. által szabályozott munkaviszonyok megszüntetésére vonatkozó és a közszolgálati jogviszonyok megszüntetését szabályozó rendelkezések megítélése során. Előbbi tekintetében a szerződési szabadság volt a kiindulópont, míg utóbbi, a közszolgálati jogviszonyok tekintetében a felmentés feltételeit szabályozó törvényi szabályok alkotmányosságának a megítélése során már az egyik első ilyen tárgyban született döntésében, a 44/B/1993. AB határozatában rámutatott arra, hogy a közszolgálati jogviszonyokban a felmentési okok törvényi szabályozása alkotmányossági kérdés, olyan garanciális követelmény, amely összefügg a közszolgálati jogviszonyok sajátosságaival. (ABH 1994, 574, 576.)
[46] 1.3. Az Alaptörvény – hasonlóan a korábban hatályos Alkotmányhoz – nem tartalmaz kifejezetten a közszolgálatra, az államszervezetben dolgozó, az állam közigazgatási feladatait ellátó tisztviselők jogállására nézve speciális szabályokat. Így az Alaptörvény keretei között a törvényhozó nagy szabadságot élvez a közszolgálati jogviszonyok szabályozásában. Hangsúlyozni kívánja azonban az Alkotmánybíróság: ez a szabályozási szabadság a jogalkotót csakis az Alaptörvény keretei között illeti meg. A közszolgálati viszonyok szabályozási szabadságából következik a felmentési okokat megillető szabályozási szabadság. Ez utóbbi szerves részét képezi a felmentéssel kapcsolatos jogviták esetén a bírói út igénybevételének lehetősége, és az ennek során, a jogalkalmazó munkaügyi bíróságok által alkalmazható jogkövetkezmények is.
[47] 2. Az Alkotmánybíróság a következőkben röviden áttekinti az alkotmányjogi panasszal és bírói kezdeményezésekkel kapcsolatos, hatályos jogszabályi környezet kialakulását.
[48] 1992-es hatálybalépésekor a Ktv. a közszolgálati jogvitákat illetően eltérő súlypontokkal, jellemzően más tartalmakkal rendelkezett, és nem kivétel ez alól az alkotmányjogi panasszal érintett 60. § (4) bekezdése sem. Hatálybalépésekor a Ktv. 60. § (4) bekezdése szabályozta azt az esetkört, amikor a bíróság a köztisztviselő keresetére a felmentést hatálytalanította – annak felmondási tilalomba ütközése vagy egyéb jogellenessége miatt – és a köztisztviselő nem kérte jogviszonyának fenntartását, mely esetben végkielégítés illette meg.
[49] A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvény átfogó jelleggel módosította a Ktv. egészét, köztük a közszolgálati jogviták rendszerét is. A törvény 60. §-a teljesen új tartalommal töltötte meg a Ktv. 60. §-át, mely 2001. július elsejétől lépett hatályba. A módosítás törvényi indokolása szerint a kialakult bírói gyakorlat tanulságai alapján, az addig tisztázatlan részletek szabályozásával a vitatható felmentési döntéseket kívánta megelőzni a jogalkotó az új szabályozással, továbbá a régi Mt.-vel való összhangot is meg kívánta teremteni. Főszabállyá vált a munkáltatói jogellenes jogviszony-megszüntetés esetében az eredeti munkakörben való továbbfoglalkoztatás, mely általános szabálytól a Ktv. csak két esetben engedett eltérést. A Ktv. 60. § (4) bekezdése immáron munkáltatói jogellenes megszüntetés esetére – amennyiben eredeti munkakörbe történő visszahelyezését a köztisztviselő nem kérte, vagy ezt a bíróság mellőzte – legalább két, legfeljebb tizenkét havi átlagkeresetnek megfelelő összeg megfizetésére kötelezést írt elő, illetőleg adott esetben elmaradt illetmény, egyéb járandóság és felmerült kár megfizetésére is sor kerülhetett.
[50] A 2010. július hatodikától hatályos Ktjv. a Ktv. szabályozásában is számos változást idézett elő. A Ktjv. 66. § (17) bekezdése állapította meg a Ktv. 60. §-ának új tartalmát. Az általános szabály megfordult: a jogellenesen elbocsátott köztisztviselő immáron csak kivételes esetben kérhette az eredeti munkakörében való továbbfoglalkoztatását. Új szabályként jelent meg továbbá, hogy a munkáltatói jogsértés és annak következményei súlyának mérlegelése alapján átalány-kártérítésre is sor kerülhetett. Az átalány-kártérítés kifejezés azonban azt is jelentette, hogy más jogcímen a köztisztviselő egyéb igényt a volt munkáltatójával szemben nem támaszthatott. A Ktv. 60. § (4) bekezdés új tartalma szerint, amennyiben a közszolgálati jogviszonyt nem a Ktv. 60. § (1) bekezdésében foglalt módon szüntették meg jogellenesen, úgy a bíróság a jogsértés és annak következményei súlyának mérlegelése alapján legalább két, legfeljebb harminchat havi átlagkeresetnek megfelelő átalány-kártérítés megfizetésére kötelezhette a jogellenesen eljáró munkáltatót. Ezt követően változatlan tartalommal volt hatályban ez a szabályozás a Ktv. 2012-es hatályon kívül helyezéséig.
[51] Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a Ktjv. 76. § (7) bekezdése a Ktv. fenti módosítása kapcsán úgy rendelkezett – ellentétben a Tv. támadott és jelen eljárásban vizsgált 3. § (5) bekezdésével – hogy az új szabályozást csak a hatálybalépése után közölt, közszolgálati jogviszony megszüntetésére irányuló munkáltatói jognyilatkozatokra kell alkalmazni.
[52] 2.1. Az alkotmányjogi panasszal ellentétben nem köztisztviselői jogviszony, hanem kormánytisztviselői jogviszony képezi az alapját az egyesített bírói kezdeményezéseknek, így azokban nem a Ktv. 60. § (4) bekezdése, hanem a Ktjv. 62. § (4) bekezdése az érintett jogszabályi rendelkezés. A Ktjv. 62. § (4) bekezdése azonban – a törvény 2010-es hatálybalépésétől annak 2012-es hatályon kívül helyezéséig –azonos tartalommal bírt, mint az ezzel párhuzamosan hatályos Ktv. 60. § (4) bekezdése.
[53] 2.2. A szabályozási környezet áttekintése kapcsán az Alkotmánybíróság felidézi a 8/2011. (II. 18.) AB határozatban tett azon megállapítását, mely szerint „[a]z Alkotmány keretei között a törvényhozó széles körű szabadsággal rendelkezik a felmentési okok szabályozásában”, amiből adódóan a jogellenes megszüntetés jogkövetkezményeinek megállapítása során is szabályozási szabadsággal bír. Hangsúlyozza azonban az Alkotmánybíróság, hogy jelen ügy elbírálása során nem abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a közszolgálati tisztviselőnek bíróság által megítélhető átalány-kártérítés maximumának harminchatról huszonnégy havira történő lecsökkentése alkotmányos-e, hanem arról kellett döntenie, hogy a jogellenes munkáltatói jogviszony megszüntetések és a keresetek előterjesztése után hatályba lépett új szabályozás alkalmazásának az elrendelése a folyamatban lévő perekben összhangban van-e az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével.
[54] 3. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság klauzulából és a T) cikk (1) bekezdéséből olvasható ki a jogbiztonság követelménye. Ez utóbbiból vezethető le a visszaható hatályú jogalkotás tilalma is, mely egyben a rendszerváltozást követő jogalkotási törvények állandó sarokköve is. Az Alkotmánybíróság számos döntésében foglalkozott a jogbiztonsággal és a jogbiztonság részét képező visszaható hatályú jogalkotás tilalmával. A testület az elmúlt évek egyik legnagyobb társadalmi érdeklődésre számot tartó döntésében utalt egy több mint két évtizeddel ezelőtt meghozott határozatában lefektetett azon tételre, mely szerint „a jogállamiság egyik legfontosabb alkotóeleme a jogbiztonság, amely – egyebek között – megköveteli, hogy a jogalanyoknak meglegyen a tényleges lehetőségük arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely magatartást visszamenőleges hatállyal ne minősítsenek jogellenesnek”. {34/2014. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [71]}
[55] A fenti jogbiztonsággal kapcsolatos követelményen túlmenően, a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközés vizsgálatánál az Alkotmánybíróság főszabályként abból a tételből indult ki, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközőnek, „ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell”. {3062/2012. (VII. 26.) AB határozat, Indokolás [88]; 10/2014. (IV. 4.) AB határozat, Indokolás [15]; 16/2014. (V. 22.) AB határozat, Indokolás [32]; 30/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [106]; 3024/2015. (II. 9.) AB határozat, Indokolás [23]} Ugyanakkor a jogbiztonságból fakadó visszaható hatályú jogalkotás tilalma nem feltétlen és kizárólag a jogalanyok helyzetét elnehezítő (ad malem partem) jogalkotásra irányadó, továbbá a tilalom nem terjed ki a jogszabályok módosíthatóságának időbeli korlátaira sem {16/2014. (V. 22.) AB határozat, Indokolás [32]}.
[56] Egyrészről tekintettel arra, hogy a tilalom nem abszolút, másrészről tekintettel arra, hogy az érintett, Alkotmánybíróság által vizsgált jogviszonyok szükségképpen nagyon is különbözőek – közjogi vagy magánjogi vetületűek, már teljesedésbe mentek vagy hosszú távúak, tartósak stb. – lehetnek, amennyiben az új jogszabály rendelkezéseit annak hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kellett, úgy az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálta meg, hogy megvalósult-e a jogbiztonság sérelme. A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban alkotmányellenesnek ítélte az Alkotmánybíróság az illeték mértékének akként történő felemelését, hogy a szigorító rendelkezést a jogalkotó alkalmazni rendelte az új jogszabály hatálybalépése előtt kötött, a hatóságokhoz határidőn belül, de már a szigorító rendelkezés hatálybalépése után benyújtott szerződésekre is. (ABH 1992, 45, 48.) Szintén alkotmányellenességet állapított meg a testület a 20/2001. (VI. 11.) AB határozatában, amikor is a vizsgált rendelkezéseket tartalmazó jogszabályt a folyamatban lévő hatósági eljárásokban rendelte alkalmazni a jogalkotó (ABH 2001, 612, 619). Nem állapította meg azonban a jogbiztonság sérelmét az Alkotmánybíróság a 349/B/2001. AB határozatban, melyben a vizsgált szabályozást a jogalkotó a jogerős államigazgatási határozattal le nem zárult ügyekre is alkalmazni rendelte (ABH 2002, 1241, 1255.).
[57] A 3189/2013. (X. 22.) AB határozatában az Alkotmánybíróság nem találta alaptörvény-ellenesnek azt az építésügyi szabályozást, mely magasabb építésügyi bírság kiszabását tette lehetővé a hatálybalépése előtt keletkezett tényállások kapcsán, de csak a hatálybalépése után megindult eljárásokban. A tankönyvjegyzékre való felvétel jövőre nézve szóló korlátozását és a le nem zárt tankönyvvé nyilvánítási eljárások megszüntetését sem találta az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütközőnek a 3024/2015. (II. 9.) AB határozat.
[58] Az Alkotmánybíróság a 10/2014. (IV. 4.) AB határozatban deklarálta a jelen ügy megítélése során is jelentős azon tételét, mely szerint „a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma nem abszolút érvényű, és egyértelműen élhet ezzel a jogalkotó akkor, amikor új jogosultságot állapít meg, meglévő jogosultságot terjeszt ki, vagy valamely jog korlátozását oldja fel”. (Indokolás [18]) Ebből a megállapításából adódóan ebben a korábbi ügyében az Alkotmánybíróság nem csak azt állapította meg, hogy a vizsgált szabályozás visszaható hatályú jogalkotásnak minősül, hanem azt is, hogy az hátrányos tartalmú, és ezért a hátrányos tartalmú, visszamenőleges hatályú szabályozást találta az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütközőnek, mely megalapozta a vizsgált törvényhely megsemmisítését.
[59] 4. A Tv. 3. § (5) bekezdése a fentiekhez hasonló megoldást alkalmaz. Önmagában az, hogy kifejezetten hosszútávra létrejövő jogviszonyok – mint amilyenek az ügyben is érintett, határozatlan időtartamra létrejött közszolgálati és munkavégzésre irányuló jogviszonyok is – esetében jogszabályváltozás történik, alaptörvény-ellenességet nem okoz. Azonban a vizsgált Tv. 3. § (5) bekezdése oly módon rendelkezik, hogy a Kttv. 193. §-át és 194. §-át nem csak a törvény hatályba lépése után megindult, hanem a már folyamatban lévő perekben is alkalmazni kell. A Tv. 3. § (5) bekezdése rendszertani és nyelvtani értelmezése után az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a törvényi rendelkezés visszaható hatályú szabályozásnak minősül.
[60] Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta meg, hogy jelent-e egyúttal hátrányos tartalmat is a Tv. 3. § (5) bekezdésének visszaható hatálya. A hatályos Kttv. Harmadik Rész V. fejezetében található 193. §-a és 194. §-a teljes körűen szabályozza a jogellenes jogviszony megszüntetés jogkövetkezményeit a Kttv. rendszerén belül. Az alkotmányjogi panasz tekintetében a jogellenes munkáltatói intézkedés és ezt követően a kereset előterjesztésekor az alkalmazandó jog az akkor hatályban volt Ktv. 60. § (4) bekezdése lett volna, míg az alkotmányjogi panaszhoz egyesített másik két indítvány tekintetében – tekintettel arra, hogy kormánytisztviselői és nem köztisztviselői jogviszonyról van szó – a Ktjv. 62. § (4) bekezdése lett volna az alkalmazandó jog. Mindkét törvényhely akként rendelkezik, hogy jogellenes munkáltatói jogviszony megszüntetés esetén legalább két, legfeljebb harminchat havi átlagkeresetnek megfelelő átalány-kártérítést megfizetésére kötelezhető a volt munkáltató. Ennek mértékét az eset összes körülményeinek, így különösen a jogsértés és annak következményei súlyának mérlegelése alapján az eljáró bíróság állapítja meg. A Tv. 3. § (5) bekezdése szerint azonban a folyamatban lévő perekben a Kttv. 193. és 194. §-át kell alkalmazni. Jelen egyesített ügyekben ez azt jelenti, hogy a Ktv. 60. § (4) bekezdése, illetve a Ktjv. 62. § (4) bekezdése helyett a Kttv. 193. § (5) bekezdését kell alkalmazni. A Kttv. 193. § (5) bekezdése szerint azonban az átalány-kártérítés összege jelentősen kevesebb: legalább két, legfeljebb huszonnégy havi.
[61] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Tv. 3. § (5) bekezdése hátrányos tartalmú, visszamenőleges hatályú szabályozást valósít meg az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütköző módon azáltal, hogy a folyamatban lévő perekben a munkavállalót megillető átalány-kártérítés megítélhető legnagyobb összegét harminchatról huszonnégy havira csökkentette le, ezért azt az Alkotmánybíróság megsemmisíti. Az alaptörvény-ellenesség megállapítása kapcsán hangsúlyozza az Alkotmánybíróság, hogy a jogalkotó nem magánfelek közötti peres ügyekbe avatkozott bele, hanem olyan közszolgálati, foglalkoztatási jogviszonyt érintő perekben csökkentette le a megítélhető átalány-kártérítés összegét ahol szükségszerűen és végeredményében az állam a másik peres fél. Ezáltal nem csupán hátrányos tartalmú, visszamenőleges hatályú szabályozást hozott létre, hanem a saját nézőpontjából kedvezőbb szabályozást teremtett meg folyamatban lévő perekben.
[62] 5. Az Alkotmánybíróságnak az alaptörvény-ellenesség megállapításán túlmenően, a jogkövetkezmények alkalmazásának elrendelésekor tekintettel kellett lennie arra, hogy három – egyesített – ügyet bírált el jelen döntése meghozatalakor. Az Abtv. 45. § (1) bekezdése főszabályként rendelkezik arról, hogy az Alkotmánybíróság által megsemmisített jogszabályi rendelkezés, az erről szóló alkotmánybírósági határozat hivatalos lapban való közzétételét követő napon veszti hatályát és e naptól nem alkalmazható. Ettől a szabálytól azonban az Abtv. és a kialakult gyakorlat alapján is eltérhet az Alkotmánybíróság, ha ezt indokolja az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke.
[63] Az Abtv. 45. § (2) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz vagy bírói kezdeményezés alapján semmisít meg egyedi ügyben alkalmazott jogszabályt, a megsemmisített jogszabály az Alkotmánybíróság eljárására okot adó ügyben nem alkalmazható. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott arról, hogy a megsemmisített Tv. 3. § (5) bekezdése nem alkalmazható az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló, Fővárosi Törvényszék mint másodfokú bíróság előtt 49.Mfv.631.087/2013. számon folyamatban volt eljárásban, továbbá nem alkalmazható a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 6.M.103/2012. és 6.M.460/2012. számon folyamatban lévő ügyekben.
[64] Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben – a III/2.3. pontban részletezettek miatt – visszautasította a Fővárosi Törvényszék jogerős 49.Mfv.631.087/2013/4. számú ítéletének érdemi vizsgálatát. A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 360. § a) pontja alapján – tekintettel a jogszabályi rendelkezés megsemmisítésre és az alkalmazási tilalom kimondására – az alkotmányjogi panasz orvoslásának eljárási eszközét a Kúria állapítja meg.
[65] 6. Az Alkotmánybíróság e határozatát az Abtv. 44. § (1) bekezdésének első mondata alapján közzé kell tenni a Magyar Közlönyben.
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/1772/2013.
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[66] Csak az indokolás kiegészítése és kritikája mellett tudom támogatni a rendelkező részi pontokat. Az indokolás IV. részének 3. pontja (Indokolás [54]–[58]) ugyanis három, részben egymással is ellentmondásban lévő formulát vesz át a korábbi alkotmánybírósági határozatokból a múltban létrejött, tartós jogviszonyokat illetően, melyek még a jövőben is léteznek.
[67] Átveszi először azt, hogy visszaható hatály az is, ha az új jogszabály ezeket egyáltalán érinti, kihat rájuk: „Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat abban a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatályba léptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.” (Indokolás [67]). Rögtön ezután egy másik alkotmánybírósági határozatból az itteni kategórikus tétellel szemben állva azt a formulát idézi meg, hogy ez csak akkor minősül alkotmányosan meg nem engedettnek, ha elnehezíti ezzel az érintett jogalanyok helyzetét, és ezt megismétli az indokolás e része fordítva is – egy másik alkotmánybírósági határozatot megidézve –, hogy ha egy új jogszabály meglévő jogosultságot terjeszt ki, vagy valamely jog korlátozását oldja fel a múltban létrejött tartós jogviszonyokat érintően, akkor az is megengedett.
[68] A kritikát nemcsak az átvett formulák belső ellentmondásai miatt kell megfogalmazni, hanem azért is, mert ezek nem fedik az Alkotmánybíróság gyakorlatát. A testület ugyanis sok-sok esetben az Alaptörvénnyel összhangban állónak fogadta el a múltban létrejött, tartós jogviszonyokba belenyúló jogszabályokat, melyek a jövőt illetően jogokat is elvontak, vagy nehezítették az érintett jogalanyok helyzetét, és ezzel egyet is lehet érteni. Ez nem jelentheti a visszaható hatály sérelmét, mert ellenkező esetben a mindennapi életben túlnyomónak mondható tartós jogviszonyok vonatkozásában visszavenné a modern jog változtathatóságának a felvilágosodás menetében létrejött vívmányát, és a gyorsan változó mai életviszonyok közepette ez társadalmi kataklizmákat okozna. (Ennek ellenére a status quóban érdekelt társadalmi csoportok mindig örömmel támogatnának egy ilyen értelmezést, amely megtiltaná a mindenkor változó demokratikus törvényhozási többségeknek a belenyúlást az egyszer létrejött jogeloszlásokba.) Csak utalok a nagyjelentőségű, devizahiteles ügyekben hozott alaphatározatunkra, mely a visszaható hatály terjedelmére itt felhozott és kritizált formulák nyílt cáfolatát jelenti.
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
[69] A határozat indokolásának döntő részével és a rendelkező rész 3. pontjával egyetértek. A határozat rendelkező részének 1. pontját (a megsemmisítés ex nunc hatálya miatt) és 2. pontját (az általános alkalmazási tilalom kimondásának hiányában) azonban az alábbi indokok miatt nem tudtam támogatni.
[70] 1. A jogkövetkezmények megállapításakor elsősorban a közszolgálati jogviszony indokolás nélküli megszüntetését pro futuro alkotmányellenessé nyilvánító 8/2011. (II. 18.) AB határozat jogi és (szociál)pszichológiai hatásaiból kellett volna kiindulni. Az Alkotmánybíróságnak ez a döntése érdemben nem tudta megakadályozni (sőt, inkább elősegítette), hogy alkotmánysértő módon és a nemzetközi kötelezettségeinkkel ellentétesen szüntessék meg – a Magyar Helsinki Bizottság becslése szerint – mintegy nyolcezer(!) köztisztviselő jogviszonyát a 2010-es kormányváltás után. Az érintetteknek csupán 0,01125%-a, kilenc volt közszolgálati alkalmazott nyújtott be eredményesen panaszt a strasbourgi bírósághoz. [Lásd a K. M. C. kontra Magyarország ügyet (19554/11, 2012. július 10.) és az azt követő békés rendezéseket (friendly settlements).] Ez az alkotmánybírósági döntés tehát a lex imperfecta birodalmába került át.
[71] 2. Ezeket a tényeket figyelembe véve – álláspontom szerint – az olyan ügyekben, amelyekben felmerül az indítványozó (jellemzően az állammal szembeni) egyenlőtlen, kiszolgáltatott helyzete, az Alkotmánybíróságnak mind az érintettség vizsgálatakor, mind pedig a jogkövetkezmények megállapításakor fokozott körültekintéssel kell eljárnia [emellett érveltem a szegregációs problémát felvető 3133/2013. (VII. 2.) AB végzéshez írt különvéleményemben is]. Ennek a konkrét ügyben általános alkalmazási tilalom kimondásához kellett volna vezetnie.
[72] 3. Az ad malam partem visszaható hatályú szabályozás tilalma tekintetében következetesen szigorúbb mércét állítottam a támadott szabályozás vagy értelmezés elé, mint az Alkotmánybíróság tagjainak a többsége (lásd például a 349/B/2001. AB határozathoz írt különvéleményemet), mivel azt olyan morális parancsnak és megdönthetetlen vélelemnek tartom, amely nélkül bármely (modern) jogrendszer működésképtelen. Álláspontom változatlan: a tiltott visszaható hatály megengedése vagy megtűrése a legnagyobb merénylet a jogállammal szemben, ezért ennek súlyához kell igazodnia a jogkövetkezményeknek is.
[73] Ezért, ha nincs rendkívül nyomós alkotmányos indoka a szabály ex nunc vagy pro futuro megsemmisítésének, akkor számomra csak a támadott szabály vagy jogértelmezés ex tunc hatályú megsemmisítése indokolható. Jelen esetben pedig ilyen rendkívül nyomós alkotmányossági indok nem volt.
[74] 4. A fentiekben kifejtettek miatt – nézetem szerint – a támadott rendelkezés ex tunc hatályú megsemmisítésének és vele kapcsolatban az általános alkalmazási tilalom kimondásának lett volna helye.
Dr. Salamon László alkotmánybíró különvéleménye
[75] A határozat rendelkező részének 1. és 2. pontjával nem értek egyet. Álláspontom szerint mind az alkotmányjogi panasz, mind pedig a bírói kezdeményezések érdemi elbírálásának eljárási akadálya volt.
[76] 1. Az alkotmányjogi panasz előterjesztésének feltétele – akár az Abtv. 26. § (1) bekezdésére, akár az Abtv. 27. § (1) bekezdésére alapították –, hogy a jogszabály vagy bírói döntés alaptörvény-ellenessége az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sértse.
[77] Az indítványozó ilyen jogot nem jelölt meg. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésére – a jogállamiság sérelmére – történő hivatkozás – miután a jogállamiság nem az indítványozó Alaptörvényben biztosított joga, hanem a jogrendszerrel és az állammal szembeni általános alkotmányossági követelmény – ennek a feltételnek nem felel meg. Az Alkotmánybíróság ennek a feltételnek a hiánya miatt utasította vissza a 3001/2014. (I. 24.) számú végzésében annak a panaszosnak az indítványát, aki a jelen ügyhöz hasonlóan ugyancsak az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének, ezen belül a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának sérelmére hivatkozott.
[78] 2. A bírói kezdeményezésekkel kapcsolatosan az alábbiakra mutatok rá.
[79] Az Alkotmánybíróság a 3058/2015. (III. 31.) számú végzésében elvi éllel értelmezte és elemezte a bírói kezdeményezést tartalmazó indítvány formai-eljárási követelményeit. Az ott kifejtettekből egyértelműen következik, hogy az Abtv. 25. § (1) bekezdése, a bírói kezdeményezés definitív leírását tartalmazza, ugyanakkor a kezdeményezés formai-eljárási követelményeit – mindenfajta indítványra kiterjedően – az Abtv. 52. §-a határozza meg. A jelen ügyben a bírói kezdeményezés alapján a jogszabály megsemmisítésére csak akkor kerülhetett volna sor, ha a bíró az Abtv. 52. § (1/b) bekezdése f) pontja alapján erre kifejezett kérelmet terjesztett volna elő. Ilyet azonban az indítvány nem tartalmaz. Az Alkotmánybíróság 3122/2015. (VII. 9.) számú végzésében részben ugyanezen okból utasította vissza az azon ügy tárgyát képező bírói kezdeményezést.
[80] 3. Hangsúlyozom, hogy az eljárási hiba hiánypótlással bizonnyal kiküszöbölhető lett volna. Az azonban nézetem szerint nem elfogadható megoldás, hogy a határozat, feladva a következetesség követelményét, figyelmen kívül hagyja az Alkotmánybíróság ugyanilyen eljárási kérdésekben korábban kialakított álláspontját.
[81] A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Varga Zs. András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás